本期译者&小编：赫师源
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编者按：本文译自书籍A History of International Monetary Diplomacy, 1867 to the Present：The Rise of the Guardian State and Economic Sovereignty in a Globalizing World（2022），本书作者Giulio M. Gallarotti是美国哥伦比亚大学政治学兼职教授，主要进行经济学、政治学、法学、历史等学科的交叉综合研究。我们此前已经翻译过本书的第一章：守护型国家的兴起。本书提及的The guardian state一词属于本文作者的概念创新，考虑到这一概念在含义上是福利国家与干预主义的综合，我暂将之译为“守护型国家”，读者应注意与詹姆斯.M.布坎南提出的“保护型国家（The protective state）”区分。
综观整个20世纪，发达资本主义国家发生了包括公共支出的扩大、政府规模的扩张、通货膨胀以及经济周期的收敛在内的种种变化。作者尝试建立一个能够内生解释所有这些变化的政治经济理论框架：“意识形态—阶级斗争/民主公共选择市场—现实政策实践”。在此框架下大众意识形态的转变处于重要地位， 20世纪上半叶发达资本主义国家从自由市场向繁荣社会的意识形态转型，这种转型是19世纪以来的长期自由放任经济的种种恶果及其所催生的无产阶级革命威胁的结果，通过选举权的扩大，发达资本主义国家依靠民主政治的“选票市场”实现了阶级妥协与矛盾调和，追求经济繁荣的意识形态日益巩固并彻底主导了政策制定，这使得发达资本主义国家从19世纪自由放任的“守夜人国家”转型为20世纪以福利安全网络与逆周期经济干预为核心的“守护型国家”。这一转型也造成了政府规模的扩张、财政赤字的扩大、通货膨胀水平的提高。
本推文是此书的第三章，在这一章中，Gallarotti探讨了第一次世界大战后的战间期新兴的“守护型国家”观念是如何影响这一时期的国际经济会议（货币会议）的。不同于19世纪，日渐向下层普及的选举政治推动战时的临时经济制度作为一种人为延续繁荣的逆周期政策在战间期被保留下来。而这种对国内经济增长的“守护”因各国在货币发行上的自行其是演变成了国际经济中的保护主义林立，最终阻碍了国际经济秩序在大萧条中的及时恢复。作者通过国际联盟1922年热那亚会议、1933年伦敦会议这两次国际经济会议展现了战间期自由主义传统与干预主义新理念之间的斗争、金本位的存废、汇率与固定比价问题，揭示了选举政治对国内经济表现的敏感，导致主要资本主义国家在战间期陷入了国际经济的囚徒困境。
本文有许多值得深思的地方：货币政策的国内与国际方面；英美霸权转移过程中的世界经济秩序真空期是否是必然；如何避免国际经济在这种真空期中陷入孤立主义的囚徒困境；如果采用阿瑞吉的界定方式，两次世界大战构成了英国体系积累周期的临终危机，那么美国如果能够在一战后牺牲短期利益、主动接管全球经济治理，大萧条和二战是否可以避免？骰子已经掷下，跨过卢比孔河之后便不能再回头。《史记》有云：天予不取，反受其咎。
1922年热那亚会议：“守护型国家”崭露头角
在1922年1月的国联戛纳会议上，产生了召开热那亚会议（1922年4 月10日至5月19日）的构想，英国的劳合·乔治强烈要求就欧洲的经济和金融重建举行一次重大会议，以解决英国与法国普恩加莱政府在战后欧洲金融命运问题上的关键分歧，特别是在德国赔款问题上。战后的许多问题日益恶化：赔款、战争债务、裁军、苏俄新政权在国际上的角色、苏联和德国的金融命运、国际金融体系、贸易以及国际联盟未来发展的地缘战略前景。在凡尔赛条约签订后的三年里，和约中几乎所有的政治和经济内容都引起了持续的争论。战后秩序和国际联盟四分五裂，全球经济普遍陷入停滞。劳合·乔治在下议院发表讲话时指出，会议召开之际，世界正深陷各种“战争”之中：军事战争（如苏波战争）、外交战争、军备竞赛、贸易战……这些状况促使各国为了促进就业和增长，在经济管理中采取强烈的狭隘保护主义姿态。最终，除了提议各国实施金汇兑本位制外，热那亚会议几乎没有达成任何正式协议。谈判过程中出现了各种各样的混乱，最终导致德国（魏玛共和国）和苏联之间签订了《拉帕洛条约》，消除了两国之间对彼此的一切领土和金融主张。除了会议表面上的成败之外，会议进行过程中的谈判强烈体现了当时各国制定政治和经济政策的取向，尤为明显地反映了当时保护主义经济政策的普遍流行。
热那亚会议的主线围绕着重新实现国际货币稳定、应对由战争引起的经济混乱展开。1918 年的《坎利夫报告》（体现了19 世纪的正统货币观念，即国际调整优先于国内调整）对英国货币官员和外交官仍具有巨大影响力。在美国缺席的情况下，英国在会议中占据主导地位。这种主导地位体现在劳合·乔治能够迫使法国的普恩加莱出席会议，而当时法国最不愿意为了达成国际协议而牺牲其国内经济目标——因为人们认为政府没有为法国的经济需求做出足够努力，普恩加莱上一届的布里安政府刚刚倒台。此外，法国在热那亚会议上达成新的国际货币协议也无疑会影响其与德国和苏联原有的赔款和债务安排。各国在此前的历史上一直奉行着严格的黄金可兑换和预算平衡的货币和财政正统（传统）观念，但战后各国花了三年时间才就货币和财政问题达成共识，这证明了国内经济诉求的变化及其强大力量。显然，黄金可兑换性和预算平衡的财政正统观念都是在战争期间被临时规则暂停的，但除了拿破仑战争、克里米亚战争和普法战争外，19世纪几乎没有重大冲突；这几次战争之后各国也相对较快地重建了传统的财政和货币规则。因此，第一次世界大战尤其令人烦恼，因为此前从未有先例表明我们有必要长期偏离形成近两个世纪的传统规则。但显然，在需要极度灵活的财政和货币战略以适应这场规模前所未有的战争造成的经济破坏时，每个国家都不愿受“神圣的”传统规则的束缚。
回归传统规则的某些障碍在一开始就显现出来，并对后续的谈判产生了有害影响。首先就是美国并未出席这次会议，尽管哈丁总统致函意大利大使，称美国缺席是认为此次会议政治色彩多于经济色彩，但显而易见，考虑到可能的国际协议（债务、赔款和恢复）对美国经济的金融和货币影响，美国的缺席本身就反映了这一时期世界各国本国经济主权意识的高涨。法国在德国赔款问题上也同样顽固。如果不直面战争融资问题，就很难想象任何关于重建国际经济传统规则的协议能够持续下去。因此，从某种意义上说，此次会议从一开始就注定难以圆满。
从结构上看，战前的国际经济体系已经崩溃。货币的黄金可兑换性（从而各国间稳定的货币可兑换性）被暂停，国际贸易体系因持续存在的障碍而中断，国内经济发展也陷入停滞。重建国际经济体系的工作如今也变得棘手，因为各国发现自己处于一个更具掠夺性的国际环境中，与19世纪末的白银可兑换性困境相比，这种环境的威胁更为致命。现在，各国都更倾向于优先缓解国内压力，而不是通过国际合作来重建稳定的国际货币可兑换体系。除非能够强制所有国家采取联合一致的集体行动，否则不行动的国家可以通过将非货币资产转换为金属货币资产并维持更安全的黄金储备以获得巨大收益。贸易方面也是如此，选择不联合行动的国家可以对率先开放市场的国家“大开杀戒”。因此，一战使各国陷入更严重的重商主义状态，而如何摆脱这种状态并无真正的先例可循，各国的保护主义姿态是当时国际社会的结构性条件的自然产物。此外，一种更为坚定的“异端”意识形态开始出现：它建议彻底背离关于货币的长期正统观念。尽管很难确定确切原因，但可以肯定的是，这些“异端”思想的流行表明，当时推动各国领导人决策的不仅仅是战争，关键在于在战后危机之后重建经济的基本方法是一种与长期以来的传统思维相悖的新思路。
这一转变在热那亚会议的议程中表现得尤为明显且较早出现。首先，对于第二委员会提出的关于各国中央银行有必要实现体系化合作的建议，与会各国代表均普遍表示关切。这无疑反映了国内经济重建中的一个重大转变（表明了国内监管达到了新的水平），因为在战前，各国银行之间并不存在系统性的中央银行合作。流动性短缺几乎完全由学者们口中的“国际管弦乐队”（international orchestra）来管理，该乐队由英格兰银行指导下的各大公共金融机构组成。如果说还有什么特色的话，那就是法国银行组织的“四重奏”最为明显，偶尔也会有“独奏表演”用于缓解国际冲击效应。而这些集体和单独的银行业安排，在危机得到解决后很快就被取消了。事实上，在传统的货币观念看来，中央银行担保的货币可兑换性与私人银行用其自有资产保持可兑换性并无根本区别。虽然中央银行同时承担着公共和私人职责，但人们对二者的看法却是一致的，人们缺乏明确区分公共和私人银行业务程序的认识。如果货币当局对银行业务的监管力度更大，这种区分本应更加明显，但政府的监管大多局限于商业合同和义务的基本规则。
而战后中央银行的新定位体现了关于中央银行本质的传统观念的深刻变革，这种变革体现在其更强的监管姿态上。在此之前，虽然中央银行在管理政府账户方面具有公共性质，但除此之外，它们在很大程度上作为私人股份制银行运作，股东和行长都受到利润的强烈激励。战前关于中央银行本身的观念与我们战后所看到的相去甚远。当时并不存在真正意义上作为经济“守护者”的强大公共机构。战后银行业的新形态远远超出了19世纪正统经济学思想的范畴。这一点因对中央银行政治化可能性的担忧而更加复杂。这种担忧源于对国内狭隘主义的恐惧，即担心各国的“守护型国家”姿态成为恢复战前货币和贸易关系中的国际稳定性的主要障碍。当代表们提及“发行银行”（这些银行严格来说是私人银行）时，这种政治化的担忧延伸至私人银行，这些担忧反过来印证了新的“守护型”银行业观念的出现。此外，会议还建议所有国家都应至少有一家中央发行银行。这意味着当时没有中央银行的国家也需要一个中央货币机构。事实上，大规模公共银行的现代概念正在形成。
缓解国内经济问题显然优于重建以前的国际秩序。在敦促重建贸易体系和基于黄金的单一金属本位货币标准的同时，与会代表们都承认，在实现这些目标之前，某些国内经济目标必须达到理想状态。当我们考虑会议上的货币权力结构时，这种偏离19世纪正统观念的做法更为明显。当然，美国并未出席会议，而法国也是在英国的“哄骗”下才出席会议，他们都更专注于国内问题。英国基本上处于主导议程的主要地位。我们知道，英国金融当局对《坎利夫报告》（1918）倡导的恢复金本位制的愿景异常痴迷。在整个19世纪，英国对保持金本位表现出病态的执着，甚至在这一体系本身受到挑战的时期也是如此。在那些试图改变既有金本位体系的国际货币会议上，英国坚持孤立态度，而在面临危机时，对于尝试新的金融中介模式通常也意愿寥寥。即使在英国金融体系内部，英格兰银行对干预金融体系以及在困难面前促进股份制银行之间的合作也往往持怀疑态度。
从某种意义上说，热那亚会议中最具影响力的外交力量的背后是几个世纪以来被奉为金科玉律的金融惯例。这一力量表现为劳合·乔治企图在意识形态和政治上“复兴自由主义”的愿景，这一愿景在《坎利夫报告》（1918）中得到了淋漓尽致的体现。1920年国际联盟召开的布鲁塞尔国际金融会议更是加强了重返往昔的声势。布鲁塞尔会议的呼吁反映了当时的主流正统（传统）观念，即实现预算平衡、恢复金本位制和自由贸易。在美国缺席、法国自顾不暇、德国的国际地位被摧毁、苏联也以战后重建为焦点的情况下，英国在推动热那亚会议达成期望的各项协议方面本应毫无障碍，这次会议的结果应该不像布鲁塞尔会议那样肤浅或是口头劝诫性的。在热那亚会议前的谈判中，劳合·乔治一直保持着主导甚至傲慢的姿态。但从最终的结果来看，重建自由主义的愿景以及战后的英国都不像劳合·乔治的声势那样强大，以至于英国外交官们对新的金融重建模式做出了相当大的让步。主持热那亚会议经济委员会的法国外交官科尔拉特（Colrat）在谈到贸易问题时，对此观点表述得最为清楚：
每个国家都必须根据自身情况，通过调整其产业以适应其自然财富和已获得的能力来解决本国的问题。委员会非常正确地认为，本委员会无法为各国各自进行的调整制定具有约束力的国际规则，因为这些规则必然具有不同的特点。任何认为这种本国调整是不可取的、非迫切需要的、对国际贸易的总体稳定无关紧要的看法都将是徒劳的；而支持各国自主进行这种调整则不无裨益。
财政失衡和流动性短缺是主要障碍。这些因素相互关联，因为财政平衡依赖于获取国际贷款。在没有此类跨国流动性转移的情况下，人们担心信用标准可能导致通胀压力。这种对宏观经济相互作用的认识表明，在看待国内经济重建方面，一战后的经济观念比19世纪国际会议上反映出的观点更为成熟。有趣的是，随着国家的经济“守护者”角色的增强，对国内经济运行方式的审视自然也更加严格。一种更全面的宏观经济概念正在形成。这在货币固定比价问题上同样明显。虽然以当今的思维方式来看，这并不构成一个问题，但对固定比价的质疑在当时任何正统经济观念中都是不可接受的。自1717年艾萨克·牛顿爵士担任铸币厂厂长期间起，英国一直维持着相同的固定比价。其他发达国家在整个19世纪也都保持着固定的比价。甚至在19世纪70年代，当市场比价与铸币厂比价之间的错位导致这些国家国内市场中的黄金流出时，官方的金银比价也保持僵化。19世纪的国际经济会议清楚地表明，即使国内铸币厂货币比价的改变肯定能带来巨大利益，各国也极不愿意做出哪怕是最微小的改变。
因此，热那亚会议上各国代表身上的这种“对固定比价的质疑”也显示出优先考虑国内经济表现的新观念的强化。正如我们后来所见，英国以固定但严重被高估的比价恢复了金本位制，违背了新兴的国内经济“守护型国家”职责，对英国乃至后来的国际经济造成了更大的损害，加剧了大萧条。这将对未来的货币外交产生第二波冲击，使政治家们对货币的可兑换性和调整问题更加敏感。但即使在一战后初期的1922年热那亚会议上，政治家们也能够确定恢复固定比价带来的潜在不稳定因素。外交官们明确警告世界，以战前的旧比价水平恢复固定比价将带来“压力”，尤其是对通胀经济体而言。除此之外，此时出现的保证汇率受到公众监督的声明也相当具有革命性。
当然，传统的正统货币观念在很多方面上相对于新兴的“守护型国家”意识形态仍然具有压倒性的优势，在重建金本位这一点上尤为明显。但“守护型国家”意识形态孕育出了许多相当新颖的思想，这些思想预示了新时代的到来。除了新的可变比价之外（这与被视为神圣不可侵犯的固定比价观念大相径庭），明确公开管理储备和比价章程的想法也改变了公众对中央银行如何管理储备的普遍不满情绪，因为中央银行此前大多不受任何真正的国家监督。更为激进的是，出现了一种国际金融观点，即需要各国中央银行合作来稳定国际金融：在战前，银行间的跨国多边合作几乎完全缺失（除了一些国际金融危机之外）。事实上，19世纪的正统货币观念在相当数量的外交官的头脑中发生了根本性转变，这体现了新一代政治家和广大公众的经济观发生了重大变化。与会代表们呼吁英格兰银行组织一次国际中央银行会议，为国际货币合作奠定基础。贸易方面则体现了新旧观念的交融：各方一致同意，通过关税对贸易进行监管将继续作为一项临时措施，直到各国能够恢复到战前那种相当流畅的货物流动状态。
我们还可以观察到，在第二委员会关于推行“金汇兑本位制”的宣言中，货币本位制的法律概念出现了有趣的偏差。事实上，古典金本位制在实践中始终是一种金汇兑本位制，有趣的是，关于这一时期的传统学术研究却往往忽略了这一事实，但金本位制的愿景确实是将黄金用于货币的所有主要用途，甚至是直接作为一种交换媒介。很明显，其他种类的资产必须支持黄金的作用，而在战后不可预测的新世界中，黄金的作用现在看来是相当不稳定的。委员会指出：“除本国持有的黄金储备外，参与国可在任何其他成员国以银行存款余额、票据、短期证券或其他合适的流动资源形式持有经批准的储备资产。”
战后，出于对国内经济在调整过程中可能受到干扰的担忧，各国采取了更为激进的措施，以摆脱以往的正统货币观念。各国央行能够相互持有对方余额的想法，相较于各国为殖民地银行持有余额的做法，是一个巨大的进步。这将创造一个更大的流动性共享池，超越了战前常用的双边贷款模式。此外，第二委员会报告中提及了一个设想中的“国际公司”，该公司的构想是作为一个多边流动性储备机构，事实上与未来的国际货币基金组织（IMF）类似。报告中提出的这一想法表明，在一战后便有试图积累流动性，以撬动欧洲的未来重建的想法。同样，在这方面，第二委员会建议美国和英国之间进行政策协调，以更好地维持其货币比价。除此之外，还提议各国建立某种多边监督和管理国家间资本流动的机制。虽然报告的措辞体现了对逃税和双重征税的担忧，但各国政府合作监管资本流动的想法，与传统观念大相径庭。此外，委员会还建议各国参与一个信息交换中心，使国民账户相关信息透明化，这与国际货币基金组织（IMF）作为其成员国的金融信息共享平台非常相似。
1922年的热那亚会议迎来了经济导向的新时代。国内经济成为了各国明确的目标，并受到公共管理的约束。本质上看，繁荣社会的理念开始逐渐成形。在此之前，社会的繁荣是市场自由波动的产物，虽然国内贸易无疑是政治和货币当局精英们关注的主要问题，但它从未被概念化为严重偏离正统货币观念的全新观念：汇率并不被认为是可以人为操纵以控制通货膨胀或影响商业周期的政策工具；各国也想不到创建国际组织来监督资本流动以保护本国经济；中央银行也不会在殖民地之外开展合作以共享储备……有趣的是，当时也是国际经济学开始概念化的时代。从某种意义上说，外部均衡的理念也随这次会议诞生：热那亚会议首次将一国的商业周期管理与外部国际目标相对立。在经济理论中由均衡概念引出的不同目标间的权衡理念尚未彻底学理化的时代，与会的这些政治精英却展现出了一种粗浅的对于不可能定理的认识。
在此次会议之前，外部均衡属于维护本国货币价值稳定的整体愿景，但其绝非公共管理者能单独决定的，中央银行遵循着私人银行业务式的简单指令：维护其货币的价值。当时的银行大多是自己货币的发行者（发钞银行：note-issuing banks）。所以一战之前各国保护本国货币价值的行为本质上与发钞银行保护其货币价值以维护信心无异。19世纪国家和国际层面的金融体系体现了这种传统观念的结果，即以私人目标为出发点进行公共管理，对银行和国家货币价值的稳定的追求在19世纪后期的主要经济大国之间创造了一种相当稳定的外部均衡。在微观层面上严格按照传统观念行事可能产生稳定的国际货币比价，这并不令人惊讶。当国家享有稳定的比价时，稳定的贸易和资本流动占主导地位。对国内经济的重视被传统观念压制，频繁的经济周期问题并未得到真正的管控。各国在一战后开始进入一个全新的繁荣社会时代，政治家们面临着为大众实现富足的挑战，而这些首要目标最终具体化为“守护型国家”体制。这一新兴理念日益盛行，而实现这一理念的各种公共政策工具也随之被发明出来，热那亚会议见证了“守护型国家”式的新兴理念与新兴政策这对“双胞胎”的孕育。有趣的是，金德尔伯格（1973）和艾肯格林（1992）等历史学家往往草率地将大萧条的深重、漫长归咎于当时的统治精英。但现实是，保障大众经济繁荣的目标及其实现所需的政策工具在当时都仍处于发展阶段。即使管理者在头脑中有了正确的想法，但由于各种观念目标上的分歧以及公共工具的匮乏，成功实施正确的想法困难重重。我们并不是说事情不可能变得更好，只是质疑后面通向大萧条的一系列因素是否真的可以完全避免。当时的政治家们其实完全是驾驶着劣质船只航行在未知水域。
最能反映新的“守护型国家”观念逐渐成为主流思想的或许是美国著名外交官Benjamin Strong的观点，他甚至在当时的各种经济举措如此大胆地偏离以往的正统观念之后，仍认为热那亚会议在保护各国国内经济免受硬挂钩所要求的外部调整风险方面做得远远不够。就美国而言，汇率硬挂钩剥夺了美国以国内经济利益优先的方式管理国内货币的制度灵活性。Strong认为世界正在进入一个新时代，在这个时代，那些因循守旧、一板一眼的调整方法与当前的经济现实不符。新的调整方法必须确保各国具有足够的灵活性。能够恢复自由贸易的新调整计划要求建立一个主要国家之间的国际流动性池，各国在追求符合其特定国内经济目标的调整时，可以利用这个流动性池来撬动外部均衡。会议上再次出现了国际货币基金组织（IMF）的早期愿景。
一个不利于新的“守护型国家”式经济导向发展的主要反对观点是：经济实践非同一般的巨大转变全部来自战争的严重性和重建的迫切需求。对经济表现的担忧表明，人们正在为打造经济繁荣做出持续努力，这是一个公开的目标，因此意味着对经济周期有意识的人为干预管理（即试图通过公共监督管理维持持续增长）。这种心态在战前并不存在，现实中采取的这些激进的调整方式也不存在于战前盛行的正统观念之中。事实上，当时的人们没有理由认为，过去那些不主动管理经济周期、不包含大量公共管理元素的19世纪传统恢复策略在重建货币可兑换性方面效果较差。就国内经济表现而言，19世纪的经验表明在战后重建货币可兑换性方面几乎没有障碍。毕竟，在19世纪，经济周期并非公共管理的产物，国内的短期增长似乎没有国际制度的调整恢复重要，为了重建国际贸易秩序，战后国内的波动萧条是可以接受的。但为什么在一战后的五年之内，国内国际权衡的优先级排序就发生了如此根本性的倒转？换言之，一战之后的调整恢复原本应仅仅是规模问题，而不是范式问题。即可以和19世纪一样优先恢复国际体系而容忍国内经济增长的萎靡，只是这次程度更大，因此完全不需要新的制度。首先就是应该恢复正统观念下的金融制度。金本位（金币本位）是神圣的传统规则，只有在危机时才能被临时暂停，而如果一个国家不想被视为落后经济，那么在战争或危机后迅速恢复金本位是当务之急。虽然第二委员会确实强调了恢复国际金融基础，但确定固定比价的想法现在与对国内“经济形势”的重视相关，即在战前少见的对管理经济周期的关注。
其次，对现有的中央银行和国际货币惯例的彻底背离似乎已超出了对调整的简单反应。就国内经济增长而言，调整可能会带来更大的痛苦。但是，这次会议上的说法却是另一种味道。设立公共中央银行的做法、系统的储备互换安排、监管资本流动的国际组织、货币比价的政治管理，以及仅仅是这些新想法通过外交得到公开认可这一事实，都描绘了一幅新图景，它似乎不只是仅仅为了应付战时状态的临时大规模转变。当然，人们仍然可以辩称，这场特定危机的严重程度导致了对正统观念的根本背离。但即便如此，未来的阴影也凸显了采取新的“守护型国家”姿态的重要性。20世纪20年代后期，金融和经济状况有所复苏，甚至足以让世界的金融中心（英国）重新建立其黄金本位，但许多国家仍拒绝恢复金本位，并继续推行一些新安排，尤其是在以国内稳定和中央银行行动为目的的多边金融合作方面。这些新安排中有许多并非临时起意，这反映了各国希望持续战时各种特殊安排实现的繁荣。显然，这些新安排的延续反映了一种新的思维模式，即希望国内经济摆脱经济周期的时间长一些。
进入热那亚会议时，各国其实普遍拥有复兴国际经济秩序的强烈意愿。一方面，各国在和平时期不想继续面临国际货币和贸易体系的中断。鉴于经济制度要服务于现实，因此在重大战争期间，传统经济制度的规则章程往往被暂停。因此，战争时期一般处于非制度状态（或者说是临时制度状态），而19世纪真正孕育出完善的国际经济的漫长和平时期却截然相反。19世纪盛行的金本位制开放贸易体系在当时没有真正的替代制度。因此，这次不成功的会议带来了最不可预知的可能性：在没有真实制度支撑国际经济关系的情况下，和平时期将变得脆弱且短暂。其次，英国在会议中占据了优势的外交地位。英国是欧洲国家中经济地位最高的国家，而唯一的强大制衡力量（美国）并未出席。一位将政治生涯押注于将业已破碎的世界拼凑回战前原样的首相，执掌着外交“火力全开”的英国。而且，英国在意识形态上仍然停留于战前体系的经济正统观念，这在《坎利夫报告》以及随后在布鲁塞尔和戛纳举行的历次会议中显而易见。
事实上，在英国此前40年的外交传统中，即使对既定体系的小幅偏差会显著惠及英国经济，英国也坚持恪守传统的正统货币观念。会议上各国展现出新兴的经济“守护型国家”姿态，这使各国优先选择国内经济事项利益，而不是在国内做出让步以重建国际投资和贸易系统。最终，热那亚会议关于恢复战前金本位制、国内财政和货币规则以及稳定储备体系的决议，与布鲁塞尔和戛纳会议的软弱决议一样虚幻。20世纪20年代的世界已经与维多利亚时代截然不同。新兴的国内选举力量使政治家必须对国内经济问题更加负责，并更加谨慎地对待他们选择恢复传统金本位制为稳定的世界秩序付出的国内代价。Fink（1984）或许最恰当地捕捉到了当时新的世界经济秩序：出于对选民不满的担忧，与1914年之前相比，战后的各国政府更不可能为了抽象的金本位传统或国际货币体系而做出牺牲。
1933年伦敦会议：“守护型国家”的巩固
可以说，1933年的伦敦会议和1922年的热那亚会议一样，旨在恢复被摧毁的世界，这次面对的是大萧条造成的经济上的破坏。在恶性衰退的萧条时期，国际联盟召集各国于伦敦开会。自1929年以来，商品价格，尤其是农产品和资源价格，已下跌了约62%。原材料价格尤其受到影响，1932年的农产品库存是1925年的两倍。许多国家的国民收入下降了60%以上。贸易量降至1929年第一季度的35%。在就业方面，国际劳工组织（ILO）估计，1933年初有3000万失业工人。制造业产能过剩令人担忧。以美国为例，钢铁产量仅为产能的10%。被忽视的一点是这种大规模失业对公共管理的影响。英国也在恢复金本位之后再次脱离金本位制，实际上只有少数国家仍坚持金本位制。世界上一半的国家正式放弃了金本位制，约30个国家实施了外汇管制。毋庸置疑，大萧条使财政事务陷入混乱。主权债务在世界范围内普遍存在。绝大多数的债务国被迫集体脱离金本位制。世界各国被划分为三个货币集团：金本位国家、实行外汇管制的国家和货币贬值的国家。此外，世界在经济上处于“战争”状态，贸易和货币政策导致各国“互相乞讨”。1930年的《斯穆特-霍利关税法》（Smoot-Hawley Tariff）和1931年英国退出金本位制等政策变化使世界陷入国际经济的混战。这场战争如此激烈，以至于在伦敦会议召开之前的洛桑会议上，各国不得不先达成经济“停战”，同时规划在伦敦会议上谈判有望成为经济“和平条约”的内容。
因此，可以说当时的世界状况与一战后的情况并无二致。此外，战争对经济的破坏仍然明显，尤其是在战时金融（贷款和赔款）方面。这些金融问题的余波如此显著，以至于伦敦会议的策划者试图将债务和赔款谈判分开，并尝试在其他场合（洛桑就是其中之一）处理这些问题。与热那亚会议一样，各国都深陷于国内经济问题之中。这种“守护型国家”姿态是战后重建国际经济的核心问题（这也是热那亚会议失败的原因），它推动了20世纪20年代和30年代初破坏经济稳定（并加剧大萧条）的经济战，也是各国在伦敦会议上达成共识的巨大障碍。每个人都深知这是一个挑战，但谈判者也意识到，完全回归19世纪牺牲国内目标以维护国际货币和商业传统的方法只是一种幻想。
尽管当时回归传统的形势黯淡，但仍有一些声音和力量支持坎利夫报告和热那亚会议的提议。法国在经历了多次通货膨胀后，终于在20年代末稳定了其货币，但银行家和政府官员对法郎贬值感到担忧。货币的稳定导致黄金流入法国，使其货币状况有所好转。在美国，尽管金本位在1933年早些时候被废止，但其黄金储备仍然相当丰富。法国对于恢复金本位制的益处尚无定论，因为美国在相同的金本位制下，经济表现既有出色之时，也有糟糕之时。但一些正统观点因其僵化而显得不合时宜。英国是一个有趣的案例，因为历史上没有任何一个国家像英国那样尊崇传统的金本位观念，也正是英国在战间期受这种传统观点影响最大，1925年英国以战前的固定比价恢复了极端正统的金本位制。这导致即使在20世纪20年代法国和美国的经济繁荣时期，英国的经济增长也远远落后。在1931年放弃金本位制前夕，英国的失业率高达21%。但即使在这种情况下，拥护正统观念的声音仍然不绝于耳。毕竟，如果能够在全球范围内重建传统的国际标准，英国作为世界领先的金融中心，将获益最大。
1933年伦敦会议的外交格局与以往相似，不禁令人回想起热那亚会议上的诸多艰辛：恢复可持续的金本位制、抬高商品价格、取消外汇管制、恢复贸易以及重建国家间健全的信贷安排。与之前的会议不同的地方在于，伦敦会议不再需要审议战争债务和赔款等问题，且美国在本次会议中得到了充分的代表。专家筹备委员会关于经济问题制定了议程，达成协议的困难在于可接受的国际解决办法与各国国内经济困难之间的脱节，这种脱节使各国坐到了谈判桌前。与热那亚会议的情况颇为相似，关于国际协调的这些宣言属于已经逝去的旧时代，而新的“守护型国家”经济观念最终优先考虑的是那些与19世纪正统经济观念相抵触的国内经济目标。一种“第22条军规”式的症结始终存在于两次世界大战期间的所有经济会议中：为使国内经济彻底摆脱困顿，国际合作方面的妥协是必要的，而这些妥协却要求短期内对国内经济做出牺牲，使国内的困难在短期内更加严重。因此，如果某项举措对国内需求而言是必要的，那么它在国际经济上看就是不可接受的；反之，如果某项妥协对恢复国际关系是可行的，那么它在国内就是不可接受的。关键在于，在可持续的国际制度与国内经济目标之间的灰色地带找到创新的解决方案。在战间期之前，从未真正实现过这样的状况。政治家们在19世纪的选择非常简单，要么全部接受，要么全部拒绝，政治危机期间偏离基于规则的正统经济观念也只是短暂的权宜之计。
这就不难理解，为什么不论政治家们在国际会议上提出什么样的目标，结局总是陷入踯躅不前的境地。战间期历次会议提出的解决方案总是一样的，所有会议（公开和非公开）的决议都体现了对回归维多利亚时代自由主义的期望。自19世纪50年代的三代人以来，除了金本位，建立国际经济秩序别无他法。没有其他选项被认为是可行的。由于矿业的不确定性对货币稳定造成了严重破坏，金银复本位制失去了备选资质。而不以真实商品作为支撑的浮动票据的想法被认为是极其激进荒诞的。
因此，尽管各国在解决国内问题的过程中与单一金本位制的关联日益减少，但直到伦敦会议召开的1933年仍不断有人呼吁回归金本位制。但与热那亚会议的情况一样，这种回归是有条件的，即需以国内经济优先事项为前提。此外，与热那亚会议一样，为了更确定地补充黄金储备，有必要解决延宕至今的战时财政问题。但伦敦会议并不实质性地处理这些问题，因为此前的洛桑会议被希望能做到这一点，不过这一根本性议题并未得到充分解决（美国不愿接受大幅减免欧洲各国所欠债务的计划）。因此，伦敦会议从一开始就是畸形的。此外，为了在大萧条中重建金本位，也需要更自由的贸易和资本流动，因此，就恢复战前国际经济而言，这实际上是一个“要么全有要么全无”的目标。这三个目标中的任何一个，如果不能以与其他两个目标相协调的方式得到解决，都不可能得到根本实现。同样，与热那亚会议的情况一样，在期望经济合作的同时，各国的国内经济主权得到了重申。与会各国强调了财政审慎、稳定的国内金融状况和负责任的货币政策的重要性，功能性经济政策的目标最终被表述为“给予国民经济足够的灵活性”。
国际范围内集体回归金本位制的过渡计划实际上并未消除20世纪30年代困扰国际经济的囚徒困境状态（即掠夺性贸易限制和竞争性货币贬值）。事实上，国联的计划试图在短期内重建金本位基础上的稳定国际经济秩序。拥有充足黄金储备的国家将不得不开放其金融市场并维持低贴现率，以便黄金能够流出。脱离金本位标准或采用人为管理标准（即通过资本管制）的国家应“尽早”采取类似政策。然而，在过渡期间，欺骗战略能够带来巨大利益，因为陷入困境的国家可以趁机积累黄金储备。各国都有充分的动机尽可能推迟规定中的“尽早”这一时间点。因此，这种战略激励引发了一场“逐底竞争”：谁最后按规调整，谁就能获益。另一方面，这种拖延行为也确保了在国际联盟重建国际经济秩序的集体事业失败的情况下，该国的国内金融状况尽可能好。而呼吁通过开放贸易来启动国际重建进程，进一步加剧了各国在过渡期间拖延的动机，当时贸易是各国面临的最具破坏性、掠夺性的挑战。伦敦会议关于通过国际联盟和国际清算银行进行多边管理以实现过渡的呼吁在一定程度上更具现实可行性。但这一机制并不能保证消除掠夺性过渡。事实上，当时世界上80%的黄金由五个国家持有，而在这五个国家中，很难指望其中任何一个会如此坚决地站出来，充当国际体系的金融“救星”，这令金德尔伯格（1973）深感痛惜。可以说，伦敦会议上提出的计划充其量只能说是乌托邦式的。
在委员会讨论稳定汇率问题时，英、美、法三国之间表现出的囚徒困境状态尤为突出。当时，贸易问题的解决需要约60个国家的同意；而汇率问题的解决看上去则更为简单。世界上大部分黄金由少数大国持有，汇率的稳定需要拥有充足黄金储备的几个核心国家提供足够的黄金来锚定整个全球网络。一旦这些大国之间实现挂钩，其他国家只需以合理的比价加入国际网络即可。但这三国间的谈判很快显现出另一种“以邻为壑”的困境。法国和美国希望英国率先以合理的固定比价回归金本位，并承诺随后跟进。而如果美国或法国违背承诺或在恢复金本位的过程中故意拖延，英国可能将面临国内经济衰退加剧的风险。因此英国更倾向于改变三国间的顺序安排。英国希望，在美国和法国努力提高国内价格、减少贸易壁垒并加入中央银行合作计划之后，再由英国率先恢复金本位。
委员会在评估恢复资本流动的解决方案时，各国面临的“第22条军规”式的困境是显而易见的。委员会指出，恢复国际资本正常流动的必要条件是国际收支达到可持续的均衡状态，因而鼓励各国恢复这种均衡状态。但在大萧条的环境中，处于萧条的任何国家实现这种国际收支均衡的唯一希望在于扩大出口并吸引外国资本流入。所有国家都面临着相同的激励结构。因此，建立在经济增长基础上的均衡意味着掠夺其他国家。如果所有国家都采取同样的行动，掠夺性政策的倾向就会愈发严重。如果某个国家选择削减需求以减少其贸易逆差、恢复国际收支均衡，那么无疑会加剧已经是毁灭性的衰退。委员会给出的建议的正确性是显而易见的，但也可以说是乌托邦式的。这类似于医生试图通过呼吁患者减少呼吸来减轻病情。委员会也强调了恢复资本流动需要就外债问题达成某种协议，从而将延宕已久的战时金融问题重新纳入考虑范围。但这是一个极具争议性的问题，因此伦敦会议并未将其作为主要议程项目。委员会提出了一个更为审慎妥协的早期版本的“布雷顿森林体系”，即通过多边协调恢复国际资本流动，并设立一个国际基金，在需要时提供流动性。但即使在此方面，也有人对设立稳定基金的可能性表示悲观。
恢复贸易体系与恢复国际货币体系一样面临着“守护型国家”意识形态对恢复19世纪自由主义秩序的限制。开放贸易的宏伟目标在自由主义愿景的陈词滥调中屡见不鲜，伦敦会议对各国贸易战的停战建议基于两种不同的模式：1932年6月《乌希公约》中更为严格的提议和1930年《日内瓦协定》中更具弹性的体系。但这两种模式在各国国内实施时都有足够的回旋余地。此外，这两种关税削减方法（按百分比削减和各国达到统一水平）也几乎不能消除贸易壁垒的掠夺性方面。虽然每种方法可能都实现了同等幅度的削减，但公平性问题仍未得到解决。最后，会议在提出的统一适用的贸易协定外容许的例外情况也相当广泛：可以维持税收以避免扰乱财政平衡，可以为避免国内经济困难而维持关税，允许某些小麦生产国免于削减农产品壁垒，以及豁免关税同盟等区域性协议。例外条款通过模糊地区分临时和永久例外，使豁免过程更加不确定。
伦敦会议试图以零敲碎打的方式恢复国际经济体系，而此时恰逢人类历史上最严重的经济萧条，人们对于为重建19世纪国际经济而必须损害国内经济状况的恐惧愈发强烈。这使“守护型国家”意识形态在伦敦更为活跃。克拉克（1973）对这一时期的政治局势评论道：
“……成功合作的前景从来都不乐观。主要国家在过去十年中经历的多样化可能是诸多障碍中最重要的。因此，各国合作努力的政治基础未能建立起来。此外，各国政府在政治上缺乏安全感，且面临缓解国内经济困境的压力，因此迫切关注政策的短期影响。国际合作的倡导者承诺的巨大但模糊的长期收益，不足以让各方接受一项可能包含适度的短期 [国内] 风险的协议。”
国内“守护型国家”意识形态引发的国际合作挑战在美国身上尤为明显，而美国又是伦敦会议谈判的关键所在。整座国际经济大厦的稳固与否取决于各国拖延已久的一战期间的赔款与贷款问题。而在这两个问题的解决中，国内关切无处不在：各国都拒绝减少德国等战败国的赔款，而美国则拒绝取消协约国盟友的战争债务。“守护型国家”意识形态带来的国内政治压力在这些问题上均有所体现。当各国国内经济处于危险之中时，它们在上述领域做出让步会面临巨大的政治阻力。而当时的任何实质性协议都首先取决于美国同意减轻欧洲主要国家的战争债务负担，这将为各国提供必要的流动性，使其能够尝试恢复贸易，并逐步回归正常的贸易关系。而二战前的美国国会始终深陷孤立主义，这使得其不可能优先考虑世界经济，这也破坏了国际联盟的成立。罗斯福本人在其就职演说中指出，国际体系显然“从属于健全的本国经济”。罗斯福在伦敦会议上的首席谈判代表James Warburg在其日记中评论道，罗斯福在国际合作问题上十分难以捉摸，与罗斯福就这一议题进行沟通是“一种非常奇特的体验”。
此外，美国派往伦敦会议的代表团本质上就带有重商主义色彩。除国务卿Hull和俄亥俄州州长Cox在意识形态上属于全球主义者外，其余成员均为重商主义者，这反映了罗斯福总统美国优先的姿态。最能体现这种自我优先姿态的是内华达州参议员Key Pittman，他在会议上的主要目的是就提高白银价格达成协议，以惠及其银矿区内的选民和邻近各州的矿工。支持Hull和Cox的Herbert Feis将这群同侪称为“乌合之众”。Hull本人作为达成国际协议的支持者，对美国代表团的组成感到失望，指出他们缺乏合作精神。此外，尽管代表团成员地位显赫，但罗斯福从未赋予他们在伦敦会议上做出任何承诺的实际权力。在美国代表看来，无论提出何种建议，都显然要受到罗斯福的国内经济复苏政策的最终评估。这些看法因偶尔发布的公报和阶段性结果而得到加强，这些公报和结果表明了美国和罗斯福在伦敦会议中的立场——完全以维护其新政的结构为中心。因此，从外交角度来看，这使得谈判对各方都相当困难。美国的声明往往零散且前后矛盾。此外，谈判的进度还受到跨大西洋沟通延迟的影响。
罗斯福的“守护型国家”意识形态以及美国国内发生的政治事件，并未让美国代表们感到惊讶，尽管这些事件在他们试图与英法两国达成协议时让他们感到不安。因为前一年罗斯福曾向英法两国保证，美国会支持汇率稳定。罗斯福在谈判中陷入“守护型国家”意识形态并不令人意外，也完全在预料之中。因为罗斯福正是凭借激进的国内复苏计划赢得了选举。与国会就其复苏计划、新政政策展开的激烈斗争，耗尽了罗斯福所有的政治资本，因为顽固不化、难以驾驭的国会里充斥着争抢本州利益的议员。每位国会议员都在罗斯福的某一政策上找到了战场，因为每一项国家法案都可能在各州之间产生重大的再分配影响。在国会议员间的这种对抗性的僵持状态下，外交官们还试图帮大西洋彼岸的欧洲国家“分一杯羹”，这令议员们非常反感。1933年的罗斯福在管理自己的国内经济复苏时已经困难重重，遑论国际经济恢复。
战争债务问题已经显然不会在伦敦会议上得到深入讨论，同样显而易见的是，美国国会（在已经发放了尚未偿还的贷款的情况下）也不会再为国际稳定基金拨出新的信贷，而且如前所述，国会于6月15日休会，并未授予国务卿Cordell Hull降低关税的必要权限。因此，唯一一个强大到足以领导国家间恢复合作的国家受到了内部阻碍，从而消除了任何能采取的启动合作的举措。Cordell Hull本人指出，他“满怀希望地前往伦敦，最后却空手而归”。美国的不合作态度是会议上“守护型国家”姿态存在的最明显表现。美国的国内政治在国际会议进程中形成了一道极力试图将国内增长和就业与国际条约的影响隔离开来的壁垒。
至此，伦敦会议上的谈判陷入了一个可预见的恶性循环，即国家之间无休止的相互猜疑和搭便车尝试。美国代表Herbert Feis断言“会议从未真正开始”，谈判一开始就一片混乱，到处都是国内经济“守护型国家”姿态的扩散。6月15日，法国更是抛出了重磅炸弹，直截了当地表示不会支付其战争债务，这给谈判蒙上了一层阴影。英国则通过谈判达成了渥太华协议，与其自治领结成了优惠贸易集团，从而能够在恢复国际经济秩序的过渡成本面前保护自己。谈判者们并没有忽视英国的这一特权地位，这既是一种优势（因为英国被视为足够强大，能够在谈判中发挥主导作用），但无疑也是一种劣势，因为英国带着一个自己的保护盾而来，而心怀不满的其他国家则不得不面对没有这种缓冲器的国际经济恢复进程。
托马斯修正案是罗斯福1933年5月历史性的农业调整法案的第三大支柱，它最深刻地反映了美国国内经济“守护型国家”观念影响下的选举政治。该法案由俄克拉荷马州国会议员Elmer Thomas提出，基本上赋予了总统在货币政策方面的无限权力，以便在美联储对价格下跌无动于衷的情况下刺激经济。它使总统在公开市场操作、货币发行管理以及金本位管理方面拥有巨大权力。它带有美国经济民粹主义的色彩，尤其是来自国内农业利益保护者的民粹主义。虽然罗斯福总统本人并不完全赞同该法案所具有的强大的通货膨胀潜力，但与美联储官员一样，他知道国会中强烈的经济“守护型国家”观念将压倒任何反对意见，因此他勉强接受了该法案。在这种情况下，美国国会表现出了干预国内价格和就业威胁的坚定立场。该法案的政治性展现了国内经济“守护型国家”阵营的强大“战斗力”。这是一次展现“守护型国家”意识形态如何取得政治成果的生动案例，特别是在农业救济领域。7月5日，美国代表团向伦敦会议秘书长Joseph Avenol提交的一份公报中充分传达了罗斯福总统认为美国商品价格比基于美元汇率的国际货币稳定更加优先：
“我们希望明确一点：我们关注的是美国商品价格。美元相对于外币的价值并非我们当前所关心的问题，也不可能是我们当前所关心的问题。”
选举政治也对法国和英国产生了影响。选举敏感性的最明显表现是三大国之间都试图搭彼此的便车。于是，任何政府都无法避免因遵守国际条约而导致国内经济恶化。如果其他国家不配合，以邻为壑的效应肯定会拖垮任何领导人和地方政客。但在法国，这一问题因农业选举力量而变得复杂。法国政治深受农业选票的推动，尤其是在地方政治中，超过一半的投票权掌握在农民手中。代议制政治的修正比例制度导致了以特定行业利益为选民基础的政党的崛起。这使农业在地方政治中具有显著的选举影响力。除了选举结构外，有组织的农业运动在20世纪30年代初成为一股主导力量。由于任何重大贸易协定都可能威胁农产品价格，法国在伦敦会议上对贸易让步持严格的保留态度。鉴于国际秩序的重建需要涵盖贸易和货币的全面调整让步，这无疑使达成实质性协议变得更加困难。英国也面临着类似的选举压力。英国内阁的更迭也反映了扩大的选举政治的深刻变化。正如20世纪30年代初激进的关税立法所表明的那样，对外经济政策中的民族主义正在崛起。战争债务问题也有助于弥合英国政治中各党派之间的分歧。在内阁中，货币政策转向了张伯伦和财政部观点，这两者都是重商主义的代表。
关于汇率稳定的谈判被置于优先地位是意料之中的，因为这大致只需要英、法、美三个国家做出妥协，且谈判进展迅速，其他问题几乎没有被提及。事实上，其他问题的谈判代表基本上都在等待汇率稳定方面取得进展。法国继续在汇率稳定的行动排序问题上采取了搭便车的姿态，要求英国和美国先恢复汇率稳定，再与其达成固定比价。伦敦会议最终达成的临时计划仓促且存在缺陷。三大国的初步提议是，从协议达成当日的汇率水平开始，在有限时间内恢复三种货币挂钩。新的美元兑英镑汇率为1英镑兑4美元，兑法郎汇率为1法郎0.0466美元。根据4月18日（即协议达成前两个月）的汇率，这意味着美元对英镑贬值17%，对法郎贬值21%。各国同意设立一个6000万美元的稳定基金，以维护固定比价，并为每种货币设定1%至1.5%的汇率波动幅度。虽然贬值迎合了罗斯福的通货膨胀倾向，但恢复固定汇率将导致美国失去黄金的想法仍然大行其道。但更具煽动性的观念是，协议中提及的仅在“特殊和不可预见的情况下”允许各国改变汇率的表述，被解读为对使用《托马斯修正案》条款的限制，这也使得罗斯福无法接受这一协议。
当时，法国、英国和美国三大国也提出了一项不固定比价的提案，主要呼吁这些国家之间达成协议，以限制其货币的波动。该提案未提及具体的固定比价，且任何国家在“特殊情况下”均可废除该协议。这绝非欧洲人所期待的条约。它基本上限制了过度的竞争性贬值，但却为经济战式的“逐底竞争”的延续敞开了大门。这当然是对恢复金本位制的专制管理，因为其他国家只是重返金本位制的列车上的乘客。不出所料，此时美国的“守护型国家”政治也露出了其丑陋的面目，对伦敦会议和罗斯福的参与发起了广泛的民粹主义攻击。在之前的几个月里，随着此时已脱离金本位制的美元贬值，美国的股票和大宗商品价格一直在上涨。关于伦敦会议进程的消息导致美元在货币市场上价值上升，价格再次下跌。政治上的抵制无处不在且发自内心。与托马斯修正案一样，罗斯福可能怀有的任何全球主义情绪很快就被国会的保护主义姿态所压制。罗斯福最终也否决了这一提案。
在这一提案失败后，美国、英国和金本位国家重启了谈判。各方提出了一项第一项提案的变体。新提案旨在通过中央银行合作，从根本上限制各国货币的汇率投机行为。金本位国家将维持其做法，而非金本位国家则将以支持国内经济复苏政策的方式（即“在适当条件下”）恢复汇率稳定。与之前的计划一样，罗斯福拒绝了这一想法。他随后发表了一份极具破坏性的重磅声明，该声明在7月3日严重破坏了汇率稳定协议，他附和了国会关于在国际合作方案中优先考虑国内经济目标的论调：“一个国家国内经济体系的健全”必须是每位外交官在此类国际会议上的首要目标。他摒弃了以牺牲国内货币和财政目标为代价，实现国际市场汇率稳定的想法。为迎合国内政治氛围，罗斯福在声明中“吹狗哨”（即使用经典政治修辞隐晦表达）传达自己对主张货币自主权的民粹主义立场的依附，暗示此次国际会议受到了对“国际银行家”的“盲目崇拜”的影响。
最终，问题不在于恢复金本位，而在于消除美元的剧烈波动，因为其他国家现在都同意合作以减少不稳定的汇率波动，并限制竞争性贬值。非金本位国家的固定汇率现在也可以妥协，不再强制。当然，恢复金本位本可以有效地实现这一目标，但稳定美元与限制破坏稳定的波动是不同的。就稳定美元而言，美联储在国内层面的干预本可以达成这一目标。伦敦会议提出的新提案也绝未限制托马斯修正案赋予总统的货币政策自由裁量权。实际上，罗斯福本可以在不改变任何实践的情况下同意这一提案。但就如同罗斯福所看到的那样，仅仅是达成这样一项有可能些微限制美国货币机构自由裁量权的国际协议的消息，就成为了一颗政治炸弹，引起了政治利益集团对整个伦敦会议的抵制。罗斯福绝不愿意让国会成为一个更棘手的战场，他正需要国会中的这些激进“守护型国家”观念的支持者来推动他的新政计划。这种“守护型国家”意识形态对国际谈判最具破坏性，并且从罗斯福本人对其新政背后的选举承诺中就可见一斑。
这次会议中没有漫不经心的参与者。但国内事项优先无疑加剧了伦敦会议各参与国之间的争执，进而产生了囚徒困境。谈判前的保留意见和谈判中的搭便车行为，使各国对合作的可行性愈发感到不确定。由于所有议程项目都可能对参与国产生广泛的再分配经济影响，因此几乎没有一个领域能够避免搭便车的有害后果。此外，各经济体也大多没有缓冲机制来抵御其经济状况的进一步恶化。即使是最坚定的承诺，也无法消除人们因可能成为受害者而产生的不安全感。美国外交官并未站在全球主义事业的一边，他们报告称，英国和法国采取战略行动是为了缓解战争债务和货币贬值带来的国内困境。罗斯福总统基本上使国务卿Hull及其任何国际主义倡议陷入瘫痪，他告诉Hull，他不会要求国会批准降低关税的贸易法案，也不会授权美国代表团就永久汇率稳定达成协议。此外，总统还告诉代表团，他们只能寻求事实上的汇率稳定，而任何期望达成的汇率水平都必须与国内复苏政策保持一致。而法国也主动宣布无法向其他国家偿还任何债务，并希望美国和英国率先采取行动。英国则持观望态度。汇率稳定谈判最终无果而终，进而破坏了会议在其他问题上的进展。毫不夸张地说，谈判演变成了一场注定没有结果的连环锁。汇率稳定的一切条件都取决于美国是否同意稳定程序。欧洲国家在充分意识到美国的国内经济“守护型国家”姿态阻碍了罗斯福推动国际协议进程之后，在稳定汇率方面提出了尽可能灵活的期望。但灵活的汇率协议在美国的“守护型国家”意识形态看来仍然是僵硬的、强制性的。
最终，富兰克林·罗斯福和美国的经济民族主义掐灭了美国在国际经济重建中发挥领导作用或提供强有力支持的任何希望，这也使得法国和英国选择了放弃。1933年9月（会议早已结束后），英国首相麦克唐纳询问美国驻英大使Bingham，是否还有希望与美国达成协议。Bingham在电报中向国务卿Hull报告：“我向他指出，美国政策的当前重点在于美国的复苏措施，因此，任何提案都必须在当前阶段与这一计划相结合进行考量”。事实上，伦敦会议的失败，其根源也在于同样的原因。
战间期的国际货币会议
凯恩斯简明扼要地总结了两次世界大战之间的战间期中货币外交的历史：“国际会议的效果不佳”。不幸的是，1922年的热那亚会议与1933年的的伦敦会议都是先天不全的。它们既没有建立在一战带来的财政问题的基础上，也没有寻求就战争赔款、债务的解决达成一致。没有这样的协议，任何建立在单一货币、自由贸易和自由资本流动式的19世纪旧模式之上的制度实际上都是不可持续的。美国在两次会议上都是达成协议的主要障碍。在热那亚会议上，美国拒绝出席，这严重损害了战后国际经济重建的前景。在伦敦会议上，美国没有为了达成协议做出任何妥协，美国代表最终凭借对罗斯福新政指令的全面服从破坏了会议。有趣的是，这正是金德尔伯格（1973）在提出国际经济从危机中复苏的一般理论时所考虑的问题，他谈到了一种无所不能的霸权力量，以自身部分利益为代价，参与逆周期投资并维护自由贸易，以引领世界走出萧条。在逆周期投资和自由贸易方面，美国有能力带领世界走出萧条。实际上，美国需要的只是Gallarotti（2005）所设想的较为温和的领导方式。在热那亚会议上，美国只需在战争债务和赔款问题上做出一些让步，就能重新引领欧洲走上复兴的国际经济体系。在这种情况下，需要有国家做出一些适度的牺牲，带领各国走出囚徒困境纳什均衡。
热那亚会议的遗憾在伦敦会议上得到了完美的再现。在伦敦，各方的让步甚至更加吝啬。如果欧洲的协约国们愿意放弃德国的赔款，或至少是一些战争债务方面的让步也有助于解决问题。但协约国的妥协聊胜于无。最终，各国仅就限制美元波动提出了一些脆弱的提案：既不能迫使美国回归金本位，也不能破坏《托马斯修正案》下罗斯福政府的货币独立性。而伦敦会议上的其他经济谈判都依赖于三大国之间能否达成稳固的汇率稳定协议。但在理论上能够促进国际领导地位的微小让步，在国内政治成本方面却被时人视为有害，“守护型国家”意识形态展现出了其强大的影响力。
热那亚会议提出的解决方案中的创意令人瞩目。事实上，这反映了一种新的正统观念的形成：试图平衡内部调整和外部调整的共同需求。这在19世纪的发达国家身上非常罕见：除了少数危机时期之外，混合制度从未存在过，一旦重新回到和平时期，恢复长期奉行的传统货币政策就是必然的。热那亚会议上的这种依托于国内经济优先地位提出的创造性调整，证明了“守护型国家”观念的兴起。但是，如果人们熟悉的国际经济章程办法（比如金本位）没有出现，那么就可持续发展而言，这些更具实验性的新思路肯定是相当脆弱的，各国的国内自主权太大，根本无法作为统一国际行为规则的基础。
研究战后过渡时期货币政策的学者们发现，战间期的主流货币政策已经从战前的保护外部收支平衡而非国内调整，转变为将国内调整本身作为主要目标。正如Ruggie（1982）在谈到货币正统观念时所指出的：
“我们不可能准确地说出这些观念何时不再起作用，而与之相反的观念何时占据上风。但可以肯定的是，第一次世界大战后，[调整货币政策以实现国内经济目标]的趋势越来越明显。”
当然，如前所述，这与当时关于经济应如何运作的大众思想是一致的，或者更准确地说，是关于经济应如何运作的一般性思想的缺失。这种货币政策的重构与政治权力的新平衡非常一致，而这种新平衡是选举权在社会经济阶梯上向下传播普及的结果。
波兰尼（1944）在谈到一战后社会主义的流行时，捕捉到了这一转变。社会主义的流行本质上反映了一种观念，即维护大众的经济繁荣的必要性，而这反映了扩大选举权赋予大众的政治权力：“社会主义本质上是一种工业文明固有的倾向，即通过有意识地使市场服从于民主社会，从而超越自我调节的市场”。
Simmons（1994）指出，在战间期，“与对金本位的可靠承诺相兼容的政治格局”发生了变化：
“因此，在两次世界大战之间的二十年里，国际货币体系的稳定性与国内政治和国际政治的关系同样密切。一国维持外部经济平衡的能力，其决定性因素主要在于其承诺奉行“温和”宏观经济政策的可信度，而在第一次世界大战之后，这种承诺在越来越多的情况下受到了质疑。”
随着伦敦会议的失败，国际体系分裂为多个保护性集团。法国组建了一个金本位集团，英国退回到其殖民地优惠贸易体系中，而美国则回归其经济孤立主义堡垒。即使像James Angell（1933）这样敏锐的观察家，在评估伦敦会议潜力时，也抱有些许乌托邦色彩的幻想。最终他失望地观察到，当会议议程公布时，国内媒体的反应相当冷淡。他将此归因于媒体未能理解会议议程及其承诺，即一旦国际经济体系恢复，短期的、小规模的国内牺牲将转化为更大的持久收益。
显然，当时的媒体更理解“守护型国家”观念的力量：在国内经济至上的背景下，任何试图将国内繁荣置于风险之中（无论风险多么微小、多么短暂）的宏大多边计划都难以维系。Clarke（1973）指出，随着伦敦会议的失败，人们认识到“（19 世纪自由秩序的）传统货币观念正在消亡”，世界现在正寻求一种新制度，一种“能够妥善协调国内繁荣与外部稳定”的制度。19世纪的国际经济已不复存在，新体系必须将一个个“守护型国家”稳固地置于国际经济关系制度结构的内核之中。古典自由主义体系已死，而“嵌入式的自由主义体系”万岁！
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